一、法院能否受理以確認(rèn)土地為前提的侵權(quán)案件 司法實(shí)踐中,土地侵權(quán)案件一般也存在有關(guān)土地的所有權(quán)和使用權(quán)爭議,這類案件的顯著特點(diǎn)是:一方面,當(dāng)事人的訴求是侵權(quán)損害賠償,并非土地確權(quán),案件性質(zhì)是給付之訴而不是確認(rèn)之訴;另一方面,確認(rèn)土地權(quán)屬是證明侵權(quán)存在的前提,人民法院必須查明土地權(quán)屬,才能確認(rèn)被侵權(quán)主體以及侵權(quán)行為是否存在。而依據(jù)土地管理法第十六條規(guī)定,土地權(quán)屬糾紛必須經(jīng)行政機(jī)關(guān)先行處理,不屬于人民法院直接受理的案件范圍。因此,問題就產(chǎn)生了:人民法院能否受理以確認(rèn)土地權(quán)屬為前提土地侵權(quán)案件?該類案件應(yīng)當(dāng)如何處理? 此類案件的難點(diǎn)在于,如果將所有土地權(quán)屬存在異議的土地侵權(quán)案件歸為土地權(quán)屬爭議案件,則此類案件均需行政機(jī)關(guān)先行處理,那么所有土地侵權(quán)案件均可以轉(zhuǎn)化為土地權(quán)屬爭議案件,不利于保護(hù)物權(quán)。但是,反過來講,如果將此類案件均定性為侵權(quán)案件,則架空了土地管理法第十六條,行政機(jī)關(guān)在土地權(quán)屬爭議案件的先行處理權(quán)形同虛設(shè)。因此,解決的方案只能是一種折中方案:既要顧及物權(quán)保護(hù)的側(cè)面,又要保護(hù)行政機(jī)關(guān)在土地權(quán)屬糾紛案件中的先行處理權(quán)。 二、保護(hù)物權(quán):審查爭議是否存在 審理侵權(quán)損害賠償案件的第一步是確認(rèn)權(quán)屬關(guān)系。土地侵權(quán)類案件的特殊性就在于,土地權(quán)屬糾紛必須由行政機(jī)關(guān)先行處理,人民法院對(duì)于土地權(quán)屬?zèng)]有直接審查權(quán)。因此,被告方一般以此為依據(jù)要求駁回原告起訴。有時(shí)候,此種抗辯事由僅僅是抗辯方的一種口頭主張,沒有任何事實(shí)依據(jù)。在此種情況下,如果人民法院采納異議人的抗辯觀點(diǎn),則勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致所有的土地侵權(quán)案件都轉(zhuǎn)化為土地確權(quán)案件,均需行政機(jī)關(guān)先行處理。這樣的操作方式,增加了物權(quán)保護(hù)的難度和成本,勢(shì)必削弱法律對(duì)物權(quán)的保護(hù)。 筆者認(rèn)為,雖然人民法院不能直接審查確認(rèn)土地權(quán)屬,但可以審查土地爭議是否存在,以規(guī)避異議人故意拖延訴訟進(jìn)程而對(duì)土地權(quán)屬提出異議的情形。實(shí)際上,司法實(shí)踐已經(jīng)注意到此種風(fēng)險(xiǎn)的存在。國土資源部辦公廳2007年3月29日發(fā)布的《關(guān)于土地登記發(fā)證后提出的爭議能否按權(quán)屬爭議處理問題的復(fù)函》明確將土地權(quán)屬爭議限制在“土地登記前”,“土地登記發(fā)證后已經(jīng)明確了土地的所有權(quán)和使用權(quán),土地登記發(fā)證后提出的爭議不屬于土地權(quán)屬爭議”。因此,在土地登記發(fā)證后,即使當(dāng)事人提出對(duì)土地權(quán)屬存在爭議,也應(yīng)當(dāng)按照土地權(quán)屬憑證載明的權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行處理,不存在土地權(quán)屬爭議。 目前,國土資源部門正在全國范圍內(nèi)進(jìn)行土地確權(quán)發(fā)證工作,但不可否認(rèn)的是,我國農(nóng)村依然存在大量的沒有確權(quán)發(fā)證的土地。對(duì)于與這部分土地有關(guān)的案件又應(yīng)當(dāng)如何處理呢?廣東省高級(jí)人民法院在(2017)粵民再469號(hào)民事裁定書中認(rèn)為,“(被告)至今未能提交有效證據(jù)證明該爭議土地歸其村民小組所有”,因此依據(jù)《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第九十條舉證責(zé)任的規(guī)定,應(yīng)承擔(dān)舉證不能的法律后果。該裁判文書確認(rèn)了一條裁判規(guī)則,即以確定土地權(quán)屬關(guān)系為前提的土地侵權(quán)案件,對(duì)土地提出權(quán)屬異議的一方,必須舉證證明爭議的確實(shí)存在;否則,應(yīng)承擔(dān)舉證不能的責(zé)任。因此,對(duì)于異議人不能舉證證明權(quán)屬確實(shí)存在爭議的,不適用土地管理法第十六條的規(guī)定,屬于人民法院直接受理的案件。 三、保護(hù)行政機(jī)關(guān)先行處理權(quán):中止審理或駁回起訴 經(jīng)人民法院審查,土地權(quán)屬爭議確實(shí)存在,人民法院是否可以以土地權(quán)屬存在爭議而直接駁回起訴呢? 筆者認(rèn)為,也不應(yīng)直接駁回起訴。因?yàn),原告提起的是給付支付,并非確認(rèn)之訴,只是該給付之訴以確認(rèn)之訴確認(rèn)的事實(shí)為前提。此種情形完全符合民事訴訟法第一百五十一條第一款第五項(xiàng)的規(guī)定“本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù),而另一案尚未審結(jié)的”,應(yīng)當(dāng)中止審理。但在一般情況下,權(quán)利人提起侵權(quán)之訴時(shí),其土地權(quán)屬爭議尚未由行政機(jī)關(guān)先行處理,意即本案所依賴的另案并不存在。此時(shí),法官依然沒有必要直接駁回起訴,而應(yīng)當(dāng)行使釋明權(quán),告知當(dāng)事人本案審查的前提是一個(gè)土地權(quán)屬糾紛,雙方應(yīng)當(dāng)協(xié)商,協(xié)商不成的,應(yīng)由行政機(jī)關(guān)先行處理。人民法院釋明后,如果當(dāng)事人選擇由行政機(jī)關(guān)先行處理土地權(quán)屬糾紛,則人民法院中止審理;如果當(dāng)事人依然要求人民法院進(jìn)行審理,人民法院可以駁回起訴。 上述處理的效果是,一方面,人民法院沒有實(shí)質(zhì)審理土地權(quán)屬糾紛,保護(hù)了行政機(jī)關(guān)在土地權(quán)屬爭議案件的先行處理權(quán);另一方面,嚴(yán)格區(qū)分了確認(rèn)之訴與給付之訴,保護(hù)了當(dāng)事人的訴權(quán),避免一案多次起訴,保證了司法效率。 綜上所述,結(jié)合我國司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn),對(duì)于存在土地權(quán)屬爭議的土地侵權(quán)案件,應(yīng)當(dāng)分情況進(jìn)行處理:首先,必須審查土地權(quán)屬爭議是否存在。對(duì)于當(dāng)事人雖然對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)提出異議,但發(fā)生在土地登記發(fā)證后或異議人不能舉證證明土地權(quán)屬糾紛確實(shí)存在的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)為不存在土地權(quán)屬爭議,人民法院應(yīng)依法進(jìn)行審理。其次,對(duì)于經(jīng)審查后土地權(quán)屬爭議確實(shí)存在的,人民法院不宜對(duì)土地權(quán)屬進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查,但也不宜直接駁回起訴,而應(yīng)告知當(dāng)事人對(duì)土地權(quán)屬爭議進(jìn)行協(xié)商,協(xié)商不成的應(yīng)由人民政府依法處理。在人民政府依法處理過程中,人民法院應(yīng)當(dāng)中止審理;對(duì)于告知后,當(dāng)事人依然不申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)先行處理的,人民法院應(yīng)當(dāng)駁回起訴。 。ㄗ髡邌挝唬何錆h大學(xué)法學(xué)院) |
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